การฟ้องเพิกถอนกฎ และคำสั่งทางปกครอง

 บทความโดยนายก้องทภพ แก้วศรี

(คลิกโฆษณาในบล๊อก ส่งกำลังใจให้ผู้จัดทำ)

           การยื่นฟ้องคดีปกครอง ผู้มีสิทธิฟ้องต่อศาลปกครอง  คือ ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำ หรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองหรือวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหาย หรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด  

           กรณีหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ  คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ (มาตรา 9(1) ซึ่งต้องการให้ศาลกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนกฎ หรือคำสั่ง หรือสั่งห้ามกระทำทั้งหมดหรือบางส่วน (มาตรา 72) โดยที่ 

            กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ (มาตรา 5 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539)

            การฟ้องเพิกถอนกฎ  จะต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี (มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองหรือวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542) โดยมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครอง ครั้งที่ 3/2554 วินิจฉัยวางหลักเกี่ยวกับวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี เพื่อให้เพิกถอนกฎว่า "เมื่อกฎมีการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา หรือมีประกาศโดยวิธีอื่นตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายและมีผลใช้บังคับแล้ว หากบุคคลซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎเช่นว่านั้นประสงค์จะฟ้องต่อศาลปกครองว่า กฎไม่ชอบด้วยกฎหมาย วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีให้เริ่มนับตั้งแต่วันที่มีการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา หรือวันที่มีการประกาศโดยวิธีการอื่นดังกล่าว และกฎนั้นมีผลใช้บังคับแล้ว กรณีกฎมิได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา หรือมิได้มีการประกาศโดยวิธีการอื่นตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ให้เริ่มนับตั้งแต่วันที่ผู้นั้นได้รู้หรือควรรู้ถึงกฎหมายนั้นตามความเป็นจริง " (ที่มาบทความ "กำหนดเวลาฟ้องเพิกถอน ข้อบัญญัติท้องถิ่น" ของนางณัฐท์เนตร เศวตอริยพงษ์ เจ้าหน้าที่ศาลปกครองชำนาญการพิเศษ)

            สำหรับ คำสั่งทางปกครองนั้น หมายความว่า (1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่ได้หมายความรวมถึงการออกกฎ และ(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง (มาตรา 5 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539)

            การฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง  จะต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนด 90 วันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่มีเหตุผลแล้วแต่กรณี เว้นแต่จะมีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น   (มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองหรือวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542)  

             ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้น จะทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด เช่น ในเรื่องนั้น กฎหมายกำหนดให้อุทธรณ์ได้ภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด จะต้องมีการอุทธรณ์ภายในเวลาที่กำหนดเสียก่อน  เป็นต้น (มาตรา 42วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองหรือวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542)   

            แต่คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ ให้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย ในกรณีที่มีการฝ่าฝืน ให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์ หรือโต้แย้งเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้ง แต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาดังกล่าวมีระยะเวลาสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง กล่าวคือ คำสั่งทางปกครองต้องแจ้งกรณีและระยะเวลาที่อาจอุทธรณ์ได้ไว้ด้วย ถ้าไม่แจ้งผู้นั้นสามารถอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นได้ภายใน 1 ปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง (มาตรา 40 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) 

            คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรีและไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้น โดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว  คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย(มาตรา 44 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) ให้เจ้าหน้าที่ พิจารณาคำอุทธรณ์และแจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกิน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ ในกรณีที่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าวด้วย (มาตรา 45วรรคหนึ่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) เช่น คำสั่งเลื่อนเงินเดือน ผลการประเมิน การไม่อนุญาตให้ลา ไม่อนุญาตให้เบิกเงินต่างๆ เป็นต้น เมื่อได้รับคำสั่งแล้ว ถ้าไม่พอใจให้อุทธรณ์ต่อผู้ทำคำสั่งภายใน 15 วัน และผู้ทำคำสั่งต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน ถ้าผู้อุทธรณ์ยังไม่ได้รับแจ้งผล ก็สามารถฟ้องคดีได้ภายใน 90 วันนับแต่วันที่พ้น 90 วันนับแต่วันที่ยื่นอุทธรณ์  

              ถ้าเจ้าหน้าที่ ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้เร่งรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลา30 วันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ตนได้รับรายงาน ถ้ามีเหตุจำเป็นไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าว ในการนี้ ให้ขยายเวลาพิจารณาอุทธรณ์ออกไปได้ไม่เกิน 30 วันนับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว (มาตรา 45 วรรคสอง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) กล่าวคือ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จากกรณีที่ผู้ทำคำสั่งไม่เห็นด้วยกับอุทธรณ์ ต้องพิจารณาอุทธรณ์นั้นให้เสร็จภายใน 30 วันนับแต่ที่ได้รับรายงาน ถ้าพิจารณายังไม่แล้วเสร็จ และไม่ได้แจ้งผู้อุทธรณ์ทราบ  ผู้อุทธรณ์สามารถฟ้องคดีได้ภายใน 90 วันนับแต่วันที่พ้น 90 วันนับแต่วันที่ยื่นอุทธรณ์  

            คำสั่งใดที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ ให้ออกคำสั่งระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งดังกล่าวด้วย ในกรณีปรากฎต่อผู้ออกคำสั่งใดในภายหลังว่า ตนมิได้ปฏิบัติตาม ให้ผู้นั้นดำเนินการแจ้งข้อความนั้น ให้ผู้รับคำสั่งทราบโดยมิชักช้า ในกรณีนี้ให้ระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่ผู้รับคำสั่งได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่ และระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องมีกำหนดน้อยกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง (มาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองหรือวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542) กล่าวคือ การแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ หรือคำสั่งทางปกครองใดที่ไม่ต้องอุทธรณ์ก่อน โดยการแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น ไม่ระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ด้วย ให้ระยะเวลายื่นฟ้องขยายเป็น หนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ หรือคำสั่งทางปกครองที่ไม่ต้องมีการอุทธรณ์ก่อน

        การยื่นฟ้องเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เมื่อมีการอุทธรณ์คำสั่งนั้นแล้ว จะยื่นฟ้องคดีได้เมื่อใดนั้น คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.1571/2559 วางหลักไว้ว่า "ในการพิจารณาอุทธรณ์นั้น มาตรา 45 วรรคหนึ่งและวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ได้กำหนดว่าผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จะต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองได้รับคำอุทธรณ์ หากมีเหตุจำเป็นไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกำหนดระยะเวลาดังกล่าว ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ต้องมีหนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนครบกำหนด 60 วัน ระยะเวลาการพิจารณาอทุธรณ์ จึงจะขยายออกไปอีก 30 วันนับแต่วันครบกำหนด 60 วัน เมื่อไม่ปรากฏว่าผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ตามมาตรา 45 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ประกอบข้อ 2(5) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ได้แจ้งเหตุจำเป็นต้องขยายระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องดคีทราบ จึงต้องถือวันที่ครบ 60 วัน คือ วันที่ 12 เมษายน 2551 เป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายครบตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว และสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีได้ตามมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 โดยถือว่าวันถัดจากวันครบกำหนด 60 วัน คือ วันที่ 13 เมษายน 2551 เป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และนับเป็นวันแรกที่เริ่มใช้สิทธิฟ้องคดีขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วันนับแต่วันดังกล่าว คือ ภายในวันที่ 11 กรกฎาคม 2551 ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยไม่ต้องรอคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์อีกต่อไป การที่นำคดีมายื่นฟ้องของให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ในวันที่ 17 สิงหาคม 2552 จึงเป็นการยื่นฟ้องเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามที่กฎหมายกำหนด"

        "ต่อมาผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ มีหนังสือลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2552 แจ้งว่าได้วินิจฉัยว่า คำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น และสั่งยกอุทธรณ์ พร้อมแจ้งว่าหากไม่เป็นที่พอใจ อาจฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้ภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ คำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปครองที่เกิดขึ้นใหม่และมีผลเป็นการยืนยันคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินใหมทดแทน แม้คำขอท้ายฟ้องจะไม่ได้ระบุขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ แต่ได้นำคดีมาฟ้องภายหลังจากที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าว ย้่อมเป็นที่เข้าใจได้ว่า ผู้ฟ้องคดีมีความประสงค์จะให้ศาลพิจารณาผลคำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ยกอุทธรณ์ด้วย ซึ่งมีสิทธิฟ้องคดีขอให้ศาลเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ได้ภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ และถึงแม้ว่าจะไม่ปรากฎข้อเท็จจริงว่า ได้รับแจ้งเมื่อใด แต่ก็พอจะพิจารณาได้ว่าได้รับแจ้งอย่างเร็วที่สุด คือวันที่ 21 พฤษภาคม 2552 ซึ่งเป็นวันที่ลงในหนังสือแจ้งผล และถือว่าผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์อย่างเร็วที่สุดในวันที่ 21 พฤษภาคม 2552 การที่ผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องต่อศาลในวันที่ 17 สิงหาคม 2552 จึงเป็นการยื่นฟ้องภายในระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 "

            กล่าวโดยสรุป การฟ้องคดีปกครองเพิกถอนกฎ ไม่ต้องมีการยื่นอุทธรณ์ ส่วนการฟ้องเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนการแก้ไขความเดือดร้อนของเรื่องนั้นก่อน นั่นคือต้องยื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นก่อนเสมอ ยื่นแล้วก็นับเวลาฟ้องคดีได้ตามระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ซึ่งตามแนวคำสั่งและคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว สามารถนำมาเป็นแนวทางในการนับระยะเวลายื่นฟ้องได้ 

************************

ขอขอบคุณ 

           ๑.บทความ "กำหนดเวลาฟ้องเพิกถอน ข้อบัญญัติท้องถิ่น" ของนางณัฐท์เนตร เศวตอริยพงษ์ เจ้าหน้าที่ศาลปกครองชำนาญการพิเศษ และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่เผยแพร่ทางเว็บไซด์  http://www.admincourt.go.th  

           ๒.ภาพจากเว็บไซด์ https://www.freepik.com/