บทความโดยก้องทภพ แก้วศรี
บทความนี้ จะนำเสนอหลักจากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ในคดีหมายเลขแดงที่ อ.1413/2563 ซึ่งมีประเด็นที่น่าสนใจ
ประเด็นคือ มติของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่ชี้มูลความผิดวินัย ส่งรายงานและความเห็นไปยังผู้บังคับบัญชา เพื่อดำเนินการทางวินัย ถือเป็นการวินิจฉัยชึ้ขาดขององค์ตามรัฐธรรมนูญที่เป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือไม่
ในประเด็นข้อนี้ มีคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ในคดีหมายเลขแดง ที่ อ.1413/2563 พิจารณาวินิจฉัยว่า เมื่อมาตรา 223 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนหรือระหว่างหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และวรรคสองบัญญัติเป็นข้อยกเว้นอำนาจของศาลปกครองตามวรรคหนึ่งไม่รวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น การพิจารณาว่าเรื่องใดถือเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรนูญซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญนั้น ต้องพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ รวมทั้งลักษณะของการกระทำตามอำนาจหน้าที่ประกอบกัน กรณีที่รัฐธรรมนูญประสงค์จะให้การวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรใดเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนั้น รัฐธรรมนูญต้องกำหนดบทบัญญัติให้อำนาจดังกล่าวไว้อย่างชัดเจนในส่วนของอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 250 วรรคหนึ่ง(3) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พุทธศักราช 2550 กำหนดไว้แต่เพียงว่าให้มีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐตั้งแต่ผู้บริหารระดับสูงหรือข้าราชการซึ่งดำรงตำแหน่งตั้งแต่ผู้อำนวยการกองหรือเทียบเท่าขึ้นไปร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม...ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ประกอบกับเมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตราอื่นๆในรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่ปรากฎว่ามีบทบัญญัติในมาตราใดให้อำนาจในการชี้มูลความผิดทางวินัย มีเพียงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 19 (3) บัญญัติให้มีอำนาจหน้าที่ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม และมาตรา 91(1) เมื่อไต่สวนแล้วเห็นว่าข้อกล่าวหาใดมีมูล ถ้ามีมูลความผิดทางวินัย ให้ดำเนินการตามมาตรา 92 ซึ่งมาตรา 92 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติในกรณีที่มีมูลความผิดทางวินัย เมื่อได้พิจารณาพฤติการณ์แห่งการกระทำความผิดแล้วมีมติว่าผู้ถูกกล่าวหาผู้ใดได้กระทำความผิดวินัย ให้ประธานกรรมการส่งรายงานและเอกสารที่มีอยู่พร้อมทั้งความเห็นไปยังผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้ถูกกล่าวหาผู้นั้น เพื่อพิจารณาโทษทางวินัยตามฐานความผิดที่ได้มีมติ โดยไม่ต้องแต่งต้ังคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก
คลิกโฆษณา
ในการพิจารณาโทษทางวินัยแก่ผู้ถูกกล่าวหา ให้ถือว่ารายงาน เอกสารและความเห็นของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต เป็นสำนวนการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนวินัย ตามกฎหมายหรือระเบียบหรือข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้นๆ แล้วแต่กรณี จึงเห็นได้ว่าการชี้มูลความผิดทางวินัยยังไม่ถึงกับเป็นที่สุด เพราะหากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ต้องการให้เป็นที่สุด ก็จะบัญญัติไว้ทำนองเดียวกับอำนาจในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการเลือกตั้งตามมาตรา 236 วรรคหนึ่ง (5) ที่บัญญัติให้คณะกรรมการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่ในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามมาตรา 235 วรรคสอง และมาตรา 239 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญดังกล่าว บัญญัติว่าในกรณีที่คณะกรรมการเลือกตั้งวินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งก่อนการประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร์หรือสมาชิกวุฒิสภา ให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการเลือกตั้งเป็นที่สุด และโดยที่มาตรา 223 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชการอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า อำนาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่ง ไม่รวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรนูญซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลในการฟ้องคดีต่อศาลตามที่ได้รับการรับรองไว้ในมาตรา 28 วรรคสอง และมาตรา 29 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญดังกล่าว และเป็นบทบัญญัติที่จำกัดขอบเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง จึงต้องตีความโดยเคร่งครัดว่า การใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองนั้น นอกจากจะต้องเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญแล้ว ยังต้องเป็นการใช้อำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดอีกด้วย ซึ่งคำว่าวินิจฉัยชี้ขาดย่อมมีความหมายว่าเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาที่เป็นข้อยุติ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) เป็นคณะบุคคลที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 กำหนดแต่เพียงเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญประเภทองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และในขณะเดียวกันก็เป็นคณะบุคคลซึ่งมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรนูญให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่งหรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วย เมื่อฐานอำนาจที่นำไปสู่การปฎิบัติหน้าที่มาจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ซึ่งมิได้มีบทบัญญัติมาตราใดที่มีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลที่ได้รับการรับรองจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิของบุคคลผู้ถูกลงโทษทางวินัยในการฟ้องคดีต่อศาล อีกทั้ง หากจะถือว่ากระบวนการตั้งแต่การไต่สวนข้อเท็จจริงและวินิจฉัยมูลความผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จนกระทั่งมีการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยโดยผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหา เป็นกระบวนการที่ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายขององค์กรใดๆแล้ว ย่อมทำให้เกิดความแตกต่างกับกรณีที่การดำเนินการทางวินัยเริ่มขึ้นและแล้วเสร็จโดยผู้บังคับบัญชา ซึ่งกรณีดังกล่าวผู้ถูกลงโทษทางวินัยมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เช่นเดียวกับกรณีที่ชี้มุลความผิดทางอาญา แม้กฎหมายจะบังคับให้ถือว่ารายงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป้นสำนวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิะีพิจารณาความอาญา และให้ศาลประทับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องก็ตาม แต่ก่อนที่จะมีการลงโทษทางอาญาแก่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลย ย่อมต้องอยู่ภายใต้การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลยุติธรรมตามมาตรา 97 แห่งประราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 อันเป็นหลักประกันความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลย ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ) มีมติชี้มูลความผิดว่าเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง จึงเป็นเพียงการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ มิใช่เป็นการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ อันจะเป็นข้อยกเว้นตามมาตรา 223 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
จากคำวินิจฉัยของศาลตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในดคีดังกล่าว จะพบหลักกฎหมายที่ศาลนำมาพิจารณา ที่สามารถสรุปได้คือ
1.การใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ที่ไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาของศาลปกครอง คือ การวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ ที่บัญญัติให้อำนาจองค์กรนั้น ในการใช้อำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาที่เป็นข้อยุติโดยองค์กรนั้น
2.คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แต่อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลการกระทำความผิดวินัยอย่างร้ายแรง มาจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ไม่ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ การไต่สวนและชี้มูลความผิดวินัยอย่างร้ายแรง จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีดังกล่าว ยังมีประเด็นที่น่าสนใจอีก ผู้เขียนจะขอนำเสนอในบทความต่อไป
