การใช้สิทธิปรับตามสัญญาของหน่วยงานของรัฐ

บทความโดยก้องทภพ แก้วศรี

                                          

        จากกรณีที่มีระเบียบภายในส่วนราชการที่เกี่ยวกับค่าปรับ กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 ข้อ 138 ว่า "ในกรณีทีคู่สัญญาไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาหรือข้อตกลงได้ และจะต้องมีการปรับตามสัญญาหรือข้อตกลงนั้น หากจำนวนเงินค่าปรับจะเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าพัสดุหรือค่าจ้าง ให้ส่วนราชการพิจารณาดำเนินการบอกเลิกสัญญาหรือข้อตกลง เว้นแต่คู่สัญญาจะได้ยินยอมเสียค่าปรับให้แก่ทางราชการโดยไม่มีเงื่อนไขใดๆทั้งสิ้น ให้หัวหน้าส่วนราชการพิจารณาผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาได้เท่าที่จำเป็น"
        ข้อกำหนดดังกล่าว เป็นเงื่อนไขที่ระบุไว้ในสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างที่หน่วยงานของรัฐทำกับเอกชน ที่ให้หน่วยงานของรัฐในฐานะผู้ว่าจ้าง สามารถบอกเลิกสัญญาหรือข้อตกลง หรือจะใช้สิทธิปรับต่อไป โดยพิจารณาจากจำนวนเงินค่าปรับที่จะเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง ซึ่งเป็นผลมาจากการดำเนินการที่ล่าช้ากว่ากำหนดเวลาแล้วเสร็จในสัญญา ซึ่งมีแนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยกรณีดังกล่าวไว้ คือ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.232/2549

        เมื่อส่วนราชการได้ผ่อนปรนการปฏิบัติตามสัญญาให้นับแต่วันถัดจากวันครบกำหนดสัญญาจนถึงวันบอกเลิกสัญญาเป็นเวลาประมาณ 9 เดือนเศษและได้ใช้สิทธิเรียกค่าปรับตามระยะเวลาดังกล่าว กรณีจึงเป็นการผ่อนปรนการปฏิบัติตามสัญญาที่ีมีวงเงินค่าปรับเกินกว่าร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง เมื่อพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของส่วนราชการที่ได้ใช้อาคารเรียนโดยไม่ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ประกอบกับความล่าช้าที่จะน่าจะเกิดจากการที่ส่วนราชการใช้ดุลพินิจผ่อนปรนการเลิกสัญญานานเกินกว่าระยะเวลาที่ผู้รับจ้างจะต้องใช้ในการก่อสร้างตามสัญญาอยู่ด้วย นอกจากนั้น การที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 กำหนดให้ผู้ว่าจ้างใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้เมื่่อมีจำนวนค่าปรับอันเนื่องมาจากงานล่าช้าเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง แสดงว่าทางราชการอาจประสงค์จะได้รับค่าปรับอันเกิดจากเหตุล่าช้าเพียงร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง เมื่อพิจารณาเหตุตามสถานะแห่งคดีและความเป็นธรรม จึงมีเหตุสมควรลดค่าปรับตามส่วน โดยให้ผู้รับจ้างชำระค่าปรับในอัตราร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้างพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปีของต้นเงินดังกล่าว 

advertisment

  

        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.90/2551 จำนวนเงินที่จะคิดค่าปรับได้ต้องไม่เกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง เมื่อวงเงินค่าจ้างตามสัญญาพิพาทเป็นจำนวน 8,104,000 บาท จึงคิดค่าปรับได้ไม่เกิน 810,400 บาท หากปรับเกินจำนวนเงินดังกล่าว จะต้องบอกเลิกสัญญา การที่ปล่อยเวลาให้ล่วงเลย โดยมิได้ยินยอมให้ปรับตามสัญญา จึงเป็นการปฏิบัติที่ขัดต่อข้อ 138 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 คงต้องรับผิดในจำนวนเงินค่าปรับเพียง 810,400 บาท
        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.145/2551 การกำหนดค่าปรับไว้ในสัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นบทลงโทษที่กำหนดไว้ล่วงหน้าอันจะทำให้ผู้รับจ้างทราบว่า หากทำงานไม่แล้วเสร็จตามสัญญาหรือทำงานล่าช้า จะต้องชำระค่าปรับให้แก่ผู้ว่าจ้าง เมื่อการพิจารณาเจตนาของการทำงานนั้น จะต้องพิจารณาในวันที่ครบกำหนดตามสัญญา ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฎว่า ภายหลังจากวันสิ้นสุดสัญญาจนถึงวันที่ค่าปรับจะสูงเกินกว่าร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง ทำงานได้เพียงร้อยละ 40 ของงานตามสัญญา และไม่ปรากฎว่าได้ยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ กรณีจึงฟังได้ว่า ไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามสัญญาได้ การที่ไม่ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาในเมื่อเงินค่าปรับจะเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของระเบียบฯ เมื่อพิเคราะห์ถึงทางได้เสียทุกอย่างอันชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงเป็นค่าปรับที่สูงเกินส่วน จึงให้ชำระเงินค่าปรับเป็นจำนวน 230,400 บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี (วงเงินค่าจ้างตามสัญญา 2,304,000 บาท)

        ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 ข้อ 138 มีเจตนารมณ์ที่จะปรับผู้ผิดสัญญากับทางราชการไม่เกินร้อยละ10 ของวงเงินตามสัญญา หากค่าปรับเกินกำหนดดังกล่าว ส่วนราชการต้องบอกเลิกสัญญาเพื่อมิให้คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายต้องเสียหายเพิ่มมากขึ้น เว้นแต่คู่สัญญาจะยินยอมให้ทางราชการปรับโดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ ส่วนราชการคู่สัญญาจึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาตามที่เห็นสมควรได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.395/2551) แต่แม้คู่สัญญาจะยินยอมให้ทางราชการปรับได้โดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ แต่ส่วนราชการได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาโดยมิได้ผ่อนปรนให้คู่สัญญาทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ก็ถือไม่ได้ว่าส่วนราชการสามารถปรับคู่สัญญาได้เกินส่วนร้อยละสิบ (ตีความตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.395/2551)
        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.514/2556 แม้ว่าระเบียบเกี่ยวกับการพัสดุจะมีเจตนารมณ์ที่จะให้เอกสิทธิ์คู่สัญญาฝ่ายราชการในฐานะผู้ว่าจ้างให้มีสิทธิบบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว หากเห็นว่าคู่สัญญาไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ หรือหากปฏิบัติตามสัญญาต่อไป จะเป็นอุปสรรคต่อการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐก็ตาม แต่ในอีกด้านหนึ่งบทบัญญัติดังกล่าวยังมุ่งหมายให้ผู้รับจ้างคู่สัญญาต้องทำงานตามสัญญาให้แล้วเสร็จตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานโดยเร็วหรือภายในเวลาตามที่กำหนดไว้ในสัญญาเป็นสำคัญ โดยไม่ประสงค์ให้เรียกค่าเสียหายที่สูงเกินสมควรแต่อย่างใด อีกทั้งยังคุ้มครองคู่สัญญาฝ่ายเอกชนที่ไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ มิให้ต้องรับภาระจากเงินค่าปรับในจำนวนที่สูงเกินร้อยละ๑๐ ของวงเงินค่าจ้าง ด้วยเหตุนี้ เมื่อคู่สัญญาฝ่ายรัฐทราบว่าจำนวนเงินค่าปรับเกินร้อยละ๑๐ ของวงเงินค่าจ้าง ควรดำเนินการบอกเลิกสัญญาในวันดังกล่าว เว้นแต่คู่สัญญาจะได้ยินยอมเสียค่าปรับให้โดยไม่มีเงื่อนไขใดๆทั้งสิ้น 

        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.146/2560 เมื่อพิจารณาจากเนื้องานตามสัญญาแล้ว เห็นได้ว่างานที่เหลือ ไม่สามารถทำให้แล้วเสร็จได้ภายในเวลาที่เหลือตามสัญญา ซึ่งเหลืออยู่เพียง๑ วัน การที่ขอขยายเวลาปฏิบ้ติตามสัญญาและเมื่อไม่ได้รับการขยายเวลาก็มีหนังสืออุทธรณ์โต้แย้ง ย่อมเห็นว่าได้ว่ายังประสงค์จะทำงานตามสัญญา การที่ยังคงให้ดำเนินการต่อไปโดยสงวนสิทธิเรียกเบี้ยปรับจึงเป็นการชอบด้วยเหตุผล แต่เมื่อมีหนังสือเร่งรัดให้ก่อสร้างงานตามสัญญาจ้าง ซึ่งขณะนั้นจำนวนเบี้ยปรับใกล้เคียงร้อยละสิบของค่าจ้าง ซึ่งตามระเบียบ กำหนดให้ ให้ความยินยอมในการเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไข ซึ่งมิได้ดำเนินการตามระเบียบดังกล่าว ในเวลาต่อมาผู้รับจ้างมีหนังสือขอลดค่าปรับ แต่คณะกรรมการตรวจการจ้างมีมติไม่ลดค่าปรับ ย่อมแสดงว่าผู้รับจ้างไม่ยินยอมที่จะเสียค่าปรับที่สูงเกินร้อยละสิบของค่าจ้าง การที่จะยังคงให้ก่อสร้างงานตามสัญญาต่อไป ก็ควรต้องดำเนินการตามระเบียบ เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหาย เมือมิได้ดำเนินการ แต่ปล่อยเวลาให้ล่วงเลยไปโดยไม่ปรากฎว่าได้ยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไขแต่อย่างใด จึงเป็นการไม่พยายามบรรเทาความเสียหาย จึงมีส่วนผิดที่เป็นเหตุให้เบี้ยปรับสูงเกินส่วน
 

         จากแนวคำพิพากษาของศาล ทำให้ในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นจริงในขณะนี้ มีผู้รับจ้างที่ทราบแนวการตัดสินของศาลปกครองดังกล่าวแล้ว มักจะให้มีการปรับตามสัญญาไปก่อน เพื่อที่ผู้รับจ้างสามารถทำงานล่าช้าได้ และเมื่อค่าปรับเกินร้อยละ10ตามเงื่อนไขที่ระบุว่าในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 ข้อ 138 แล้วหน่วยงานไม่ได้ใช้ดุลพินิจในการบอกเลิกสัญญานั้นเสีย ยังคงปรับต่อไป โดยไม่ให้ผู้รับจ้างยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไข เมื่อค่าปรับเกินร้อยละ10 จนผู้รับจ้างทำงานเสร็จและส่งมอบงานเรียบร้อย ผู้รับจ้างมักจะมาฟ้องหน่วยงานเป็นคดีปกครอง เพื่อขอคืนเงินค่าปรับที่มีการปรับไว้เกินร้อยละ 10 ตามแนวคำพิพากษาดังกล่าว ดังนั้น เมื่อค่าปรับจะเกินร้อยละ10ของค่าจ้างแล้ว หน่วยงานที่เป็นคู่สัญญาควรจะพิจารณาว่าจะปรับต่อไป โดยจัดการให้ผู้รับจ้างยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไข หรือจะบอกเลิกสัญญา เพื่อหาผู้รับจ้างรายใหม่มาดำเนินการแทน เพื่อเป็นการลงโทษผู้รับจ้าง ที่มีเจตนาส่งงานล่าช้า ซึ่งส่งผลกระทบต่อประโยชน์ของทางราชการที่ควรจะได้รับตามกำหนดในสัญญา แต่ก็อย่าลืมพิจารณามติ ครม.ที่ออกมาช่วยเหลือความเดือดร้อนของผู้รับจ้างที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ต่างๆในประเทศประกอบด้วย เช่น ภาวะโรคติดต่อร้ายแรง เป็นต้น


*********************
ขอขอบคุณ

๑.ภาพจาก https://www.freepik.com/
๒.คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดจาก http://www.admincourt.go.th/

advertisment