ยกเลิกสัญญาจ้าง โดยไม่สงวนสิทธิเรียกค่าปรับ เป็นการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่

 บทความโดยก้องทภพ แก้วศรี

        ในเดือนสิงหาคม 2564 ยอดติดเชื้อไว้โควิท 2019 เริ่มลงมานิดหน่อย วันนี้อยู่ที่ 20,902 คน ก็เฝ้าระวังและปฏิบัติตามมาตรการกันต่อไป
        บทความวันนี้ จะนำเสนอประเด็นข้อกฎหมายที่เป็นแนวคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.554/2562 เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง กรณี "ยกเลิกสัญญาจ้าง โดยไม่สงวนสิทธิเรียกค่าปรับ เป็นการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่" มาให้ทำความเข้าใจในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ ของผู้ทำสัญญาจ้างในฐานะผู้ว่าจ้าง และคณะกรรมการตรวจการจ้าง ที่จะต้องรับผิดชดใช้ทางละเมิดให้กับราชการ กรณีที่มีการยกเลิกสัญญาจ้างโดยไม่สงวนสิทธิในการเรียกค่าปรับไว้ ซึ่งในคดีนี้ ผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ว่าจ้าง ฟ้องหน่วยงาน ให้เพิกถอนคำสั่งให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการไม่เรียกค่าปรับเมื่อบอกสัญญาจ้างก่อสร้าง และเรียกค่าเสียหายเป็นค่าเดินทางและค่าจ้างที่ปรึกษาทางกฎหมายในการชี้แจ้ง โต้แย้งกับคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด การยื่นอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าเสียหายและการดำเนินคดีปกครอง

        ข้อเท็จจริงในคีดนี้มีว่า หน่วยงานราชการแห่งหนึ่งได้ทำสัญญาจ้างก่อสร้างกับนิติบุคคลแห่งหนึ่ง เมื่อวันที่ 24 กันยายน 2542 ในวงเงิน 7,173,000บาท เมื่อทำการก่อสร้างมาระยะหนึ่ง มีการผิดสัญญาจ้างก่อสร้างไม่แล้วเสร็จ นิติบุคคลที่เป็นผู้รับจ้าง จึงมีหนังสือแจ้งผู้ว่าจ้างขอให้ยกเลิกสัญญาจ้าง เพื่อหาผู้รับจ้างใหม่มาดำเนินการก่อสร้างให้แล้วเสร็จ ผู้ว่าจ้างจึงประกาศยกเลิกสัญญาจ้าง เมื่อวันที่ 29มิถุนายน 2544 และได้จัดหาผู้รับจ้างรายใหม่เข้ามาดำเนินการแทนรายเดิม  ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน  ได้ตรวจสอบงานจ้างก่อสร้างปรับปรุงฯ พบว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงฯ ดำเนินการไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 เนื่องจากไม่ได้เรียกค่าปรับจากการผิดสัญญาจ้าง เป็นเงินจำนวน 3,435,867 บาท โดยหน่วยงานได้ออกคำสั่งแต่งต้ังคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และเห็นว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ทำให้ราชการได้รับความเสียหาย จำนวน 3,077,192 บาท จึงให้ชดใช้ความเสียหาย เป็นเงิน 1,538,596 บาท  ซึ่งในระหว่างที่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด  มีกฎหมายปรับเปลี่ยนโครงสร้างส่วนราชการใหม่ และกฎหมายกำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณ หนี้ สิทธิ และภาระผูกพัน ถูกโอนไปอีกส่วนราชการหนึ่ง ทำให้มีประเด็นว่าการแต่งต้ังคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ชอบหรือไม่ 

        ในคดีนี้ มีประเด็นที่สามารถนำมาใช้เป็นแนวปฏิบัติราชการได้คือ

        1.ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 มาตรา 8 เมื่อเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐแห่งใด และหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นมีเหตุอันควรเชื่อว่าเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้น ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐดังกล่าว แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดขึ้นคณะหนึ่งโดยไม่ชักช้า เพื่อพิจารณาความเห็นเกี่ยวกับผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ผู้นั้นต้องชดใข้

            ถ้าไม่ใช่ผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด แล้วไปออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด  มีผลตามคดีนี้ที่ศาลวินิจฉัยว่า "...ไม่ระมัดระวังรอบคอบศึกษาระเบียบกฎหมายให้ดี  จนเป็นเหตุให้มีการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงทางละเมิดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และผลแห่งความประมาทเลินเล่อดังกล่าว เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีต้องเดินทางไปให้ถ้อยคำต่อคณะกรรมการฯ ตามหนังสือของคณะกรรมการที่แจ้งให้มาชี้แจง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนต่อคณะกรรมการ การเดินทางไปให้ถ้อยคำจึงเป็นความจำเป็นเพื่อป้องกันสิทธิของตน แม้จะสามารถทำคำชี้แจงเป็นหนังสือพร้อมเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องส่งคณะกรรมการทางไปรษณีย์ได้ก็ตาม แต่ย่อมมีสิทธิเลือกวิธีที่จะมาโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน โดยมาให้ถ้อยคำต่อคณะกรรมการฯ ได้เช่นกัน การเดินทางไปให้ถ้อยคำจึงเป็นผลโดยตรงจากการที่มีคำสั่งแต่งต้ังคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงทางละเมิดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นการกระทำละเมิด ตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน (ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง) ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539..."   ถือว่าคำสั่งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการกระทำละเมิด ผู้ถูกกล่าวหามีสิทธิเรียกให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นค่าใช้จ่ายในการเดินทางมาให้ถ้อยคำชี้แจงต่อคณะกรรมการฯได้ 

       2.กรณีผู้ว่าจ้าง ประกาศเลิกสัญญาจ้าง โดยไม่สงวนสิทธิเรียกค่าปรับจากผู้รับจ้างที่ผิดสัญญาจ้าง (ประเด็นนี้ เข้าใจว่า ผู้ว่าจ้างไม่เคยปรับผู้รับจ้างมาก่อนเลยในระหว่างการผิดสัญญาจ้างก่อสร้าง และเมื่อบอกเลิกสัญญาจ้างแล้ว  เท่ากับไม่สามารถบังคับตามสัญญาจ้างได้อีกต่อไป จึงไม่สามารถอ้างสิทธิเรียกค่าปรับจากผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างได้  ดังนั้น ในการเลิกสัญญาจ้างกับผู้รับจ้าง จึงต้องมีข้อความขอสงวนสิทธิในการเรียกค่าปรับจากผู้รับจ้างที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้าง เป็นจำนวนเงิน......บาท จึงจะสามารถเรียกค่าปรับจากผู้รับจ้างที่ผิดสัญญาจ้างได้ กล่าวคือ มีหนังสือแจ้งให้ชำระค่าปรับ ถ้าไม่ชำระ สามารถนำเรื่องไปฟ้องต่อศาลบังคับให้ชำระได้  และทำให้สามารถหาผู้รับจ้างรายใหม่เข้ามาดำเนินการแทนได้ ) ผู้ว่าจ้างและคณะกรรมการตรวจการจ้าง มีส่วนต้องรับผิดในความเสียหาย ตามจำนวนค่าปรับที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ได้ตรวจสอบและแจ้งว่าราชการเสียหายเป็นจำนวน 3,435,867 บาท   ซึ่งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และผู้มีอำนาจ พิจารณาเห็นว่ามีความเสียหาย โดยให้ผู้ว่าจ้าง กับคณะกรรมการตรวจการจ้าง รับผิดชดใช้ค่าเสียหายคนละครึ่งจากความเสียหาย จำนวน 3,077,192 บาท โดยให้ผู้ว่าจ้าง กับคณะกรรมการตรวจการจ้าง รับผิดเป็นเงินคนละ 1,538,596 บาท  (ซึ่งบุคคลที่เป็นคณะกรรมการตรวจการจ้าง ต้องหารเฉลี่ยกันรับผิดในยอดเงิน  1,538,596 บาท)

        3.กรณีที่ผู้ถูกกล่าวหา ซึ่งต้องชี้แจงและโต้แย้งพยานหลักฐานกับคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และต้องอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าเสียหายและดำเนินคดีปกครอง จึงฟ้องหน่วยงานเรียกค่าเสียหายจากการจ้างที่ปรึกษากฎหมาย และค่าเดินทาง ค่าที่พัก ค่าอาหารและค่าใช้จ่ายอื่นของผู้ว่าจ้างและที่ปรึกษากฎหมายนั้น ศาลวินิจฉัยว่าไม่ใช่ผลโดยตรงจากการที่มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงทางละเมิดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลเห็นว่าเป็นความสมัครใจ และการชี้แจง การอุทธรณ์ และการดำเนินคดีปกครอง สามารถดำเนินการได้ด้วยตนเอง  

        4.ประเด็นฟ้องเรียกให้ชดใช้ค่าเสียหายและเรียกดอกเบี้ยผิดนัดนั้น ต้องคิดตั้งแต่วันที่มีการทำละเมิด ตามมาตรา 206 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่ถ้าฟ้องเรียกค่าเสียหายและดอกเบี้ยคิดตั้งแต่วันฟ้อง ศาลมีอำนาจพิพากษาและมีคำสั่งได้ไม่เกินคำขอท้ายฟ้อง กล่าวคือศาลไม่อาจสั่งให้คิดดอกเบี้ยย้อนไปนับแต่วันทำละเมิด
       5. คดีนีัมีประเด็นที่น่าสนใจอีกกรณีหนึ่ง คือ หน่วยงานใดจะเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ซึ่งการไม่พิจารณาบทกฎหมายที่เกี่ยวกับการปรับโครงสร้างส่วนราชการและกฎหมายที่กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ งบประมาณ หนี้ สิทธิ และภาระผูกพันไปยังหน่วยงานให้ชัดเจน  การมอบอำนาจให้แต่งตั้ง จะมีผลต่อการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน 

       6.การที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ถ้าเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ เหมือนเช่นตามแนวคำพิพากษาในคดีนี้ หน่วยงานจะเรียกร้องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ ต้องมีการแต่งต้ังคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และมีการพิจารณาวินิจฉัยจากผู้มีอำนาจว่าเป็นการกระทำด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง จึงจะสามารถมีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ ตามมาตรา ๑๐ และมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539  ซึ่งขั้นตอนก่อนมีคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ถ้าความเสียหายมีจำนวนเงินไม่เกินประกาศกระทรวงการคลังกำหนด ให้มีคำสั่งชดใช้ได้โดยไม่ต้องรายงานกระทรวงการคลัง  แต่ถ้าความเสียหายเกินจำนวนเงินตามประกาศกระทรวงการคลัง จะต้องมีการรายงานภายใน 7 วันนับแต่วันที่ผู้มีอำนาจวินิจฉัย และรอคำตอบจากกระทรวงการคลัง โดยให้เตรียมการออกคำสั่งไว้ (ขั้นตอนนี่้ หากออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนก่อนรายงานกระทรวงการคลัง คำสั่งเรียกให้ชดใช้ไม่ชอบด้วยกฎหมาย) แต่ถ้ากระทรวงการคลังไม่ตอบและจะมีกำหนดอายุความเรียกร้องใกล้จะครบ 2 ปีนับแต่วันที่ผู้มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน  ผู้มีอำนาจสามารถออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้โดยไม่ต้องรอคำตอบจากกระทรวงการคลัง 

        แต่ถ้าการทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ไม่ใช่กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ การเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนต้องฟ้องคดีทางแพ่ง ตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายจะขาดอายุความเมื่อพ้นกำหนดสองปีนับแต่วันที่ผู้ต้องเสียหายรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงใช้ค่าสินไหมทดแทน  (ข้อนี้ ไม่ใช้อายุความหนึ่งปีตามประมวลกฎหมายแพ่ง เนื่องจากมีมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ บัญญัติไว้) 

      กรณีหน่วยงาน เห็นว่าเจ้าหน้าที่ ไม่ต้องรับผิด แต่กระทรวงการคลัง ตรวจสอบแล้วเห็นว่าต้องรับผิด ให้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทน มีกำหนดอายุความหนึ่งปี นับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง

        ก็พอสมควรแก่ความรู้และการนำไปใช้เป็นแนวปฏิบัติต่อไปได้ครับ สนใจเข้าไปค้นหาคำตอบในคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.554/2562 ที่เผยแพร่อยู่ที่เว็ปไซต์ของสำนักงานศาลปกครองครับ