บทความโดย ก้องทภพ แก้วศรี
ไม่รับราคาต่ำสุด ในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง
มีแนวคำพิพากษาของศาลปกครอง ที่น่าสนใจโดยมีหลักกฎหมายที่สามารถนำมาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้างได้ถูกต้อง
เป็นประโยชน์ต่อทางราชการและจะไม่มีปัญหาเป็นการทำละเมิดที่จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน มานำเสนอ
ในคดีนี้ หน่วยงานราชการที่ถูกฟ้องคดีเป็นโรงเรียน
เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่
๑ โดยโรงเรียนประกาศสอบราคาจ้างเหมาก่อสร้างส้วมอาคาร สพฐ.๔(๔ ที่นั่ง) ปีงบประมาณ
พ.ศ.๒๕๕๖ กำหนดราคากลางเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ผู้ฟ้องคดีเสนอราคาต่ำสุดที่ราคา
๒๔๙,๐๐๐ บาท คณะกรรมการเปิดซองสอบราคา เห็นว่าผู้ฟ้องคดีได้ยื่นเสนอราคา
๒๔๙,๐๐๐บาท ซึ่งเป็นราคาต่ำสุดและมีหนังสือรับรองผลงานก่อสร้างส้วมอาคาร สพฐ.๔
ในปี พ.ศ.๒๕๕๓ โดยคณะกรรมการเห็นว่าราคาที่เสนอต่ำกว่าวงเงินที่ได้รับจัดสรรงบประมาณ
เป็นจำนวนเงินถึง ๑๐๓,๐๐๐ บาท คิดเป็นราคาลดลงร้อยละ ๒๙.๒๖ ของวงเงินงบประมาณ
ซึ่งเป็นราคาที่ต่ำจนคาดหมายได้ว่าไม่อาจดำเนินงานตามสัญญาได้
เนื่องจากปัจจุบันราคาวัสดุก่อสร้าง ค่าแรง และค่าFT ได้ปรับเปลี่ยนสูงขึ้นในปี
พ.ศ.๒๕๕๖ ซึ่งในคดีนี้ ศาลวินิจฉัยว่า โรงเรียนไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในประกาศ
เป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕
ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายเป็นค่าเสียโอกาสในการเข้าทำสัญญา
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีหมายเลขแดง
อ.๕๑/๒๕๖๒ วินิจฉัยที่เป็นหลักในการปฏิบัติ ดงนี้
๑.คณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ต้องพิจารณาคัดเลือกผู้ชนะตามหลักเกณฑ์และเงือนไขที่กำหนดไว้ในในประกาศ โดยศาลวินิจฉัยว่า “เมื่อเป็นผู้มีคุณสมบัติถูกต้องตามเงื่อนไข ในเอกสารสอบราคาจ้าง และเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุด หากเห็นว่าเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดได้เสนอราคาต่ำจนคาดหมายได้ว่าไม่อาจดำเนินงานตามสัญญาได้ ต้องให้ชี้แจงและแสดงหลักฐานที่ทำให้เชื่อได้ว่าสามารถดำเนินงานตามที่สอบราคาให้เสร็จสมบูรณ์ หากคำชี้แจงไม่เป็นที่รับฟังได้ จึงจะมีสิทธิไม่รับราคา ตามเอกสารสอบราคาจ้าง ตามประกาศ เรื่อง สอบราคาจ้างเหมาก่อสร้างส้วมอาคาร... ซึ่งกำหนดไว้ว่า ในกรณีที่ผู้เสนอราคาต่ำสุดเสนอราคาต่ำจนคาดหมายได้ว่าไม่อาจดำเนินงานตามสัญญาได้ คณะกรรมการเปิดซองสอบราคาหรือกรมจะให้ผู้เสนอราคานั้นชี้แจงและแสดงหลักฐานที่ทำให้เชื่อได้ว่าผู้เสนอราคาสามารถดำเนินงานตามที่สอบราคาให้เสร็จสมบูรณ์ หากคำชี้แจงไม่เป็นที่รับฟังได้ กรมมีสิทธิที่จะไม่รับราคาของผู้เสนอราคารายนั้น “
๒.การให้โอกาสชี้แจงและแสดงหลักฐาน ต้องดำเนินการก่อนที่คณะกรรมการเปิดซองสอบราคาจะตัดสินใจเลือกผู้ชนะการสอบราคา โดยศาลวินิจฉัยว่า “...ส่วนที่คณะกรรมการเปิดซองอ้างว่าได้ให้โอกาสชี้แจงและแสดงหลักฐานโดยผู้ฟ้องคดีได้เข้าสอบถามในวันที่มีการเปิดซองสอบราคา และคณะกรรมการสอบราคาได้มีหนังสือแจ้งต่อผู้ฟ้องคดีนั้น เห็นว่า การมีหนังสือชี้แจงในภายหลังที่มีการตัดสินใจเลือกให้ หจกเป็นผู้ชนะการสอบราคาแล้ว จึงมิใช่กรณีที่ได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีชี้แจงและแสดงพนาหลักฐานตามเอกสารสอบราคาจ้างเนื่องจากการให้โอกาสชี้แจงและแสดงหลักฐาน ตามเอกสารสอบราคาจ้าง ต้องดำเนินการเสียก่อนที่คณะกรรมการเปิดซองสอบราคาจะตัดสินใจเลือกผู้ชนะการสอบราคา...”
๓.ต้องพิจารณาผลงานจากหนังสือรับรองผลงานของผู้เสนอราคาต่ำสุด ว่ามีความสามารถและประสบการณ์ที่ได้ประกอบกิจการด้านนี้ หรือไม่ ก่อนมีความเห็นไม่รับราคาต่ำสุด โดยศาลวินิจฉัยว่า “...ทั้งผู้ฟ้องคดีมีหนังสือรับรองผลงานประกอบการยื่นซองสอบราคาว่าเคยรับเหมาก่อสร้างโครงการในลักษณะเดียวกัน วงเงินจ้าง ๒๓๙,๙๐๐ บาท ต่ำกว่าวงเงินที่เสนอราคาครั้งนี้ จำนวน ๑๐,๐๐๐ บาท เพื่อแสดงว่าได้มีการปรับราคาตามความเหมาะสมของภาวการณ์ทางเศรษฐกิจ และผู้ฟ้องคดีมีหลักฐานทำสัญญาจ้างโครงการลักษณะเดียวกัน วงเงินจ้าง ๒๔๓,๐๐๐ บาท เพื่อแสดงให้เห็นถึงความสามารถและประสบการณ์ที่ได้ประกอบกิจการด้านนี้โดยตรงจากการรับจ้างทำงานให้แก่ส่วนราชการมาแล้วไม่น้อยกว่า ๒ แห่ง ดังนั้น การที่คณะกรรมการเปิดซองสอบราคาให้เหตุผลว่าเมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณ ที่กำหนดราคากลางไว้เป็นเงิน ๓๕๒,๐๐๐ บาท ราคาที่เสนอต่ำกว่างบประมาณถึง ๑๐๓,๐๐๐ บาท ซึ่งเป็นราคาที่ต่ำจนคาดหมายได้ว่าไม่อาจดำเนินงานตามสัญญาได้เสร็จสมบูรณ์ จึงเป็นเพียงความเชื่อหรือความคาดหมายของคณะกรรมการเปิดซองเท่านั้น”
๔.การที่คณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ไม่ให้ผู้เสนอราคาต่ำสุดชี้แจงตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในประกาศ และไม่พิจารณาผลงานของผู้เสนอราคาต่ำสุด ตามหนังสือรับรองที่เสนอมาพร้อมกับเอกสารประกอบการยื่นซองสอบราคา เป็นการปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ในเรื่องไม่พิจารณาคัดเลือกพัสดุหรืองานจ้างของผู้เสนอราคาที่ถูกต้อง ที่มีคุณภาพและคุณสมบัติเป็นประโยชน์ต่อทางราชการ และเสนอให้ซื้อหรือจ้างจากรายที่คัดเลือกไว้แล้ว ซึ่งเสนอราคาต่ำสุด และไม่ได้เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม โดยศาลวินิจฉัยว่า “ ...การที่มิให้โอกาสผู้เสนอราคาต่ำสุดชี้แจงและแสดงหลักฐานเสียก่อนว่าสามารถดำเนินงานตามเอกสารสอบราคาจ้างให้สำเร็จหรือไม่ ก่อนที่จะตัดสินใจเลือกผู้ชนะการสอบราคา จึงเป็นกรณีที่คณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ตามข้อ ๔๒(๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ซึ่งกำหนดไว้ว่า คณะกรรมการเปิดซองสอบราคามีหน้าที่ดังนี้...(๓) พิจารณาคัดเลือกพัสดุหรืองานจ้างของผู้เสนอราคาที่ถูกต้องตาม (๒) ที่มีคุณภาพและคุณสมบัติเป็นประโยชน์ต่อทางราชการ และเสนอให้ซื้อหรือจ้างจากรายที่คัดเลือกไว้แล้ว ซึ่งเสนอราคาต่ำสุด...และตามหลักเกณฑ์และสิทธิในการพิจารณาราคาที่กำหนดในข้อ..ของเอกสารการสอบราคาจ้าง...ที่กำหนดว่าในกรณีที่ผู้เสนอราคาต่ำสุด เสนอราคาต่ำสุดจนคาดหมายได้ว่าไม่อาจดำเนินงานตามสัญญาจ้างได้ คณะกรรมการเปิดซองสอบราคาหรือกรมจะให้ผู้เสนอราคานั้น ชี้แจงและแสดงหลักฐานที่ทำให้เชื่อได้ว่าผู้เสนอราคาสามารถดำเนินงานตามที่สอบราคาให้เสร็จสมบูรณ์ หากคำชี้แจงไม่เป็นที่รับฟังได้ กรมมีสิทธิที่จะไม่รับราคาของผู้เสนอราคารายนั้น การดำเนินการเปิดซองสอบราคาดังกล่าว จึงไม่ได้เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม ตามข้อ ๑๕ ทวิ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ วรรคหนึ่ง ที่กำหนดไว้ว่า การจัดหาพัสดุตามระเบียบนี้ ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในแต่ละขั้นตอนของการจัดหาต้องดำเนินการโดยเปิดเผย โปร่งใส และเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงคุณสมบัติและความสามารถของผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองาน เว้นแต่ กรณีที่มีลักษณะเฉพาะอันเป็นข้อยกเว้นตามที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ วรรคสอง กำหนดว่า ในการดำเนินการแต่ละขั้นตอน ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบต้องมีการบันทึกหลักฐานในการดำเนินการ พร้อมทั้งต้องระบุเหตุผลในการพิจารณาสั่งการในขั้นตอนที่สำคัญไว้เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย ...”
๕.ผลการการไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่กำหนดไว้ในประกาศ
และระเบียบสำนักนายกรัฐมตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ถือเป็นการกระทำละเมิด
ตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
พ.ศ.๒๕๓๕ ถือเป็นการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ จึงต้องชดใช้ค่าเสียหาย
เป็นค่าเสียโอกาสในการเข้าทำสัญญา ถือเป็นการขาดประโยชน์อย่างหนึ่ง โดยโรงเรียนเป็นผู้กระทำละเมิด
สพฐ.หน่วยงานต้นสังกัดต้องรับผิดต่อความเสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่
ทั้งนี้ ค่าเสียหาย ศาลพิจารณาจากค่างานต้นทุนจากค่าก่อสร้าง
กับผลกำไรที่คาดว่าจะได้รับ
และผลกำไรนั้นยังไม่มีความแน่นอนว่าในกรณีที่ได้ทำสัญญาก่อสร้างแล้วจะได้กำไรเป็นจำนวนที่คาดหวังไว้
จึงเห็นว่าการทำงานให้ได้ปริมาณและคุณภาพงานตามมาตรฐานของงานตามราคากลาง
ย่อมทำให้ผลกำไรที่จะได้รับลดน้อยลงไป โดยศาลวินิจฉัยว่า “...เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่
๒ (โรงเรียน) เป็นการกระทำละเมิด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (สพฐ.)
ซึ่งเป็นส่วนราชการต้นสังกัด และเป็นหน่วยงานของรัฐจึงต้องรับผิดในผลแห่งละเมิดที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่
๒ ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๕
แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ที่บัญญัติว่า
หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่
ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรงแต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้
คดีนี้นำมาฟ้องเพื่อเรียกร้องค่าเสียโอกาสในส่วนต่างจากราคาที่เสนอจำนวน ๒๔๙,๐๐๐
บาทกับราคาที่ผู้ชนะสอบราคาเสนอจำนวน ๓๔๙,๐๐๐ บาท เป็นเงินค่าเสียหายจำนวน ๑๐๐,๐๐๐
บาท การที่เสียโอกาสในการเข้าทำสัญญาถือเป็นการขาดประโยชน์อย่างหนึ่ง เมื่อเอกสารเสนอราคาปรากฏตามแบบสรุปค่าก่อสร้างมีงานต้นทุน
๑๙๖,๐๐๐ บาท จากค่าก่อสร้างจำนวน ๒๔๙,๐๐๐ บาท ผลกำไรที่คาดว่าจะได้รับจึงเป็นเงิน
๕๓,๐๐๐ บาท แต่โดยผลกำไร เป็นเงินจำนวนยังไม่มีความแน่นอนว่าในกรณีที่ได้ทำสัญญาก่อสร้างแล้วจะได้กำไรเป็นเงินจำนวนตามที่คาดหวังไว้
จึงเห็นว่าการทำงานให้ได้ปริมาณและคุณภาพงานตามมาตรฐานของงานตามราคากลาง
ย่อมทำให้ผลกำไรที่จะได้รับลดน้อยลงไป ประกอบเมื่อได้พิเคราะห์ถึงพฤติการณ์และความร้ายแรงแห่งละเมิดตามมาตรา
๔๓๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว เห็นควรกำหนดค่าเสียหายในส่วนค่าเสียโอกาสในการได้เข้าทำสัญญาเป็นเงินกึ่งหนึ่งของผลกำไรที่ผู้ฟ้องคดีคาดว่าจะได้รับ
ซึ่งคำนวณได้เป็นเงินจำนวน ๒๖,๕๐๐ บาท สำหรับดอกเบี้ยในค่าเสียหาย
ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิที่จะได้รับในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับแต่วันที่กระทำละเมิด...”
เมื่อศาลพิพากษาให้
สพฐ.หน่วยงานต้นสังกัดรับผิดชดใช้ค่าเสียหาย ก็จะต้องมีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ว่าเจ้าหน้าที่ได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาณเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่
เพื่อไล่เบี้ยให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชดใช้ค่าเสียหายให้ราชการ
ซึ่งได้ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่บุคคลภายนอกไปแล้วตามคำพิพากษา ฉะนั้น
จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่นำมาเสนอในเรื่องจะมีประโยชน์ต่อการจัดซื้อจัดจ้าง
แม้ในปัจจุบันการจัดซื้อจัดจ้างไม่ได้ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ
พ.ศ.๒๕๓๕ แล้วก็ตาม แต่ตามระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวกับการพัสดุ
ยังมีรายละเอียดการปฏิบัติที่ไม่แตกต่างกันเท่าใดนัก จึงนำแนวคำวินิจฉัยของศาลในคดีดังกล่าวไปปฏิบัติหน้าที่ราชการต่อไปได้
****************
ขอขอบคุณ
๑.ภาพจาก https://www.freepik.com/
๒.คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดจาก http://www.admincourt.go.th/
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น