เลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการ โดยไม่ชอบ ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทน

 บทความโดย ก้องทภพ  แก้วศรี

 

     เลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการ โดยไม่ชอบ ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทน  

        เมื่อสถานศึกษาของรัฐเป็นหน่วยงานราชการมีหน้าที่จัดการศึกษา จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะ เมื่อทำสัญญาจ้างบุคคลใดมาเป็นพนักงานราชการ ตำแหน่งครูผู้สอน ถือเป็นการจ้างบุคคลนั้นมาร่วมกันจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจ้างบุคคลมาเป็นพนักงานราชการดังกล่าว จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามความหมายของ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาทางปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ที่บัญญัติว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” 

             เมื่อมีข้อโต้แย้งว่าเลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการโดยไม่ถูกต้อง ไม่เป็นธรรม ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย จึงเป็นกรณีกล่าวหาว่าผู้มีอำนาจเลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่พิจารณาวินิจฉัย โดยผู้ถูกเลิกสัญญา ถือเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ และมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา๔๒ วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำบังคับตามมาตรา๗๒ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน (เทียบเคียงกับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๔๙๓/๒๕๖๐)

โฆษณา(คลิก)

            เมื่อมีกรณีเลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้วมีผลให้ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้กับผู้เสียหายด้วย โดยมีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่พิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับการเลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการ ในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานที่สามารถนำมาเป็นแนวปฏิบัติ ได้ คือ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ.๗๒๘/๒๕๖๒ ดังนี้
            ๑.คดีนี้ มีสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นผู้ถูกฟ้องคดี โดยข้อเท็จจริงในคดีผู้อำนวยการโรงเรียนซึ่งได้รับมอบอำนาจการปฏิบัติราชการแทนเกี่ยวกับพนักงานราชการ ตามคำสั่งสพฐ.ที่ ๑๖๒๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ ได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานราชการ มีกำหนดระยะเวลา ๓ ปี ๕ เดือน ในสัญญาข้อ ๗(๑)กำหนดว่า สัญญานี้สิ้นสุดเมื่อเข้ากรณีใดกรณีหนึ่งตามที่กำหนดในข้อ ๒๘ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ.๒๕๔๗ ข้อ ๑๐ กำหนดว่าพนักงานราชการจะต้องปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ.๒๕๔๗ ประกาศหรือมติของคณะกรรมการบริหารพนักงานราชการ ประกาศ หรือคำสั่งของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ที่ออกตามระบียบสำนักนายกรัฐมตรีว่าด้วยพนักงานราชการ  พ.ศ.๒๕๔๗ ซึ่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ข้อ ๑๙ วรรคหนี่ง กำหนดว่า ในระหว่างสัญญาจ้าง ให้ส่วนราชการจัดให้มีการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการ ดังต่อไปนี้ (๑) การประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการทั่วไป ให้กระทำในกรณีดังต่อไปนี้ (ก) การประเมินผลการปฏิบัติงานประจำปี (ข) การประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อต่อสัญญาจ้าง... ข้อ ๒๐ กำหนดว่า พนักงานราชการผู้ใดไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติงานตามข้อ ๑๙ ให้ถือว่าสัญญาจ้างของพนักงานราชการผู้นั้นสิ้นสุดลง โดยให้ส่วนราชการแจ้งให้พนักงานราชการทราบภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่ทราบผลการประเมินการปฏิบัติงานของพนักงานราชการผู้นั้น และข้อ ๒๘(๔) กำหนดว่าสัญญาจ้างสิ้นสุดลงเมื่อไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติงานตามข้อ ๑๙ ประกอบกับประกาศคณะกรรมการบริหารพนักงานราชการ เรื่อง แนวทางการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการ ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ ข้อ ๗ กำหนดว่า ให้มีการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการทั่วไป ปีละ ๒ ครั้ง ตามปีงบประมาณ คือ ครั้งที่ ๑ ประเมินผลในช่วงการปฏิบัติงานระหว่างวันที่ ๑ ตุลาคม ถึง ๓๑ มีนาคม ครั้งที่ ๒ ประเมินผลในช่วงการปฏิบัติงานระหว่างวันที่ ๑ เมษายน ถึง ๓๐ กันยายน ข้อ ๘ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า ให้หัวหน้าส่วนราชการแต่งตั้งคณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงานประกอบด้วย (๑) หัวหน้าส่วนราชการหรือผู้ที่ได้รับมอบหมาย เป็นประธาน (๒) หัวหน้าหน่วยงานที่มีพนักงานราชการทั่วไปปฏิบัติงานอยู่หรือผู้ที่ได้รับมอบหมาย เป็นกรรมการ(๓)ผู้ปฏิบัติงานด้านการเจ้าหน้าที่ เป็นกรรมการและเลขานุการ วรรคสอง กำหนดว่า คณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมจากการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาหรือผู้ประเมิน ก่อนที่จะเสนอผลการประเมินต่อหัวหน้าส่วนราชการ ข้อ ๙ กำหนดว่า เมื่อเสร็จสิ้นการประเมินผลการปฏิบัติงานแต่ละครั้งให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งเป็นผู้ประเมินแจ้งผลการประเมินให้พนักงานทั่วไปผู้รับการประเมินทราบ และให้คำปรึกษาแนะนำ แก่พนักงานทั่วไป ผู้ใดซึ่งผู้บังคับบัญชาได้ประเมินผลการปฏิบัติงานแล้ว มีค่าเฉลี่ยของผลการประเมินติดต่อกัน ๒ ครั้ง ต่ำกว่าระดับดี ให้ผู้บังคับบัญชาทำความเห็นเสนอหัวหน้าส่วนราชการเพื่อพิจารณาสั่งเลิกจ้างต่อไป

            ๒.ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำของผู้อำนวยการโรงเรียน คือ การแต่งตั้งคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการ ครั้งที่๑(๑ตุลาคม ... ถึง๓๑ มีนาคม...)คณะกรรมการประเมินผลทั้งสามคนให้คะแนนประเมินผู้ฟ้องคดีด้านผลงานและด้านคุณลักษณธในการปฏิบัติงาน ๑.๑๕ คะแนน อยู่ในระดับปรับปรุง ผู้อำนวยการโรงเรียน ลงชื่อในช่องความเห็นของผู้ประเมินระบุว่า ผู้ฟ้องคดีมีพฤติกรรมเชิงปฏิเสธที่จะพัฒนา ปรับปรุงตนเองตามคำแนะนำและข้อเสนอของผู้บังคับบัญชา ไม่เอื้อต่อการปฏิบัติงานในส่วนต่างๆ ตามที่ผู้บังคับบัญชามอบหมาย บกพร่องต่อหน้าที่ธุรการโรงเรียนตามที่ได้รับมอบหมาย และบกพร่องด้านคุณธรรมจริยธรรมที่ดีงามในการปฏิบัติต่อผู้บังคับบัญชาและเพื่อนร่วมงาน โดยผู้ฟ้องคดีไม่ลงชื่อรับทราบผลประเมิน ผู้อำนวยการโรงเรียนบันทึกไว้เป็นหลักฐานว่า “ไม่ยอมรับทราบ” และมีคณะกรรมการประเมินลงชื่อเป็นพยานในวันเดียวกัน ต่อมาผู้อำนวยการโรงเรียน แต่งตั้งคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการครั้งที่ ๒ (๑ เมษายน...ถึง ๓๐ กันยายน ...) ซึ่งคณะกรรมการประเมินเป็นชุดเดียวกันกับครั้งที่ ๑ คณะกรรมการให้คะแนนประเมินทั้ง ๒ ด้าน คือด้านผลงานและด้านคุณลักษณะในการปฏิบัติงาน ได้ ๑.๑๕ คะแนน อยู่ในระดับปรับปรุง ผู้อำนวยการโรงเรียนลงชื่อในช่องความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถปฏิบัติตามระเบียบปฏิบัติของโรงเรียน กระด้างกระเดื่องต่อผู้บริหารสร้างความแตกแยกในหมู่คณะ ไม่มีสัมมาคารวะต่อผู้บริหารและเพื่อนร่วมงาน ไม่มีความสามารถเท่าที่ควรในการจัดกิจกรรมการเรียนการสอนในระดับก่อนประถมศึกษาและประถมศึกษาและมีพฤติกรรมเชิงปฏิเสธที่จะพัฒนา ปรับปรุงตนเองตามคำแนะนำและข้อเสนอแนะของผู้บังคับบัญชา ไม่ปรากฎชื่อผู้ฟ้องคดีลงชื่อรับทราบผลการประเมิน มีผู้อำนวยการโรงเรียนบันทึกไว้เป็นหลักฐานว่า “ผู้ฟ้องคดีไม่ยอมเซ็นรับทราบ” และมีคณะกรรมการประเมิน ลงชื่อเป็นพยาน

            ๓.ศาลปกครองสูงสุด พิจารณาวินิจฉัยว่า “ การที่ ข้อ ๘ ของประกาศคณะกรรมการบริหารพนักงานราชการ เรื่อง แนวทางการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการ ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ กำหนดให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงานขึ้น ก็เพื่อให้การพิจารณากลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการในแต่ละครั้ง เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้รับการประเมินผลการปฏิบัติงาน ซึ่งถือเป็นขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ.๒๕๔๗ และประกาศคณะกรรมการบริหารพนักงานราชการ เรื่อง แนวทางการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการ ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ อันถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของสัญญา เมื่อการผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีทั้งสองครั้ง ผู้อำนวยการโรงเรียน มิได้แต่งตั้งคณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงาน จึงการประเมินที่ไม่เป็นไปตามข้อสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้ ประกอบกับกรณีที่ผู้อำนวยการโรงเรียน ได้ประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีทั้งสองครั้งดังกล่าว ระบุเกี่ยวกับพฤติกรรมการการปฏิบัติงานและความประพฤติของผู้ฟ้องคดี นั้น เห็นได้ว่า กรณีผู้ฟ้องคดีมีพฤติกรรมเชิงปฏิเสธที่จะพัฒนาปรับปรุงตนเองตามคำแนะนำและข้อเสนอแนะของผู้บังคับบัญชา กระด้างกระเดื่องต่อผู้บริหาร สร้างความแตกแยกในหมู่คณะ รวมทั้งไม่มีสัมมาคารวะต่อผู้บริหารและเพื่อนร่วมงานดังกล่าว หากเป็นพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจริง ก็เป็นเพียงเรื่องความประพฤติที่ไม่เหมาะสมซึ่งผู้บังคับบัญชาจะต้องไปว่ากล่าวกันเท่านั้น  ส่วนกรณีที่ผู้อำนวยการโรงเรียนระบุว่าผู้ฟ้องคดีบกพร่องต่อหน้าที่ธุรการโรงเรียนตามที่ได้รับมอบหมาย และบกพร่องด้านคุณธรรมจริยธรรมที่ดีงาม ตลอดจนไม่มีความสามารถเท่าที่ควรในการจัดกิจกรรมการเรียนการสอนในระดับก่อนประถมศึกษาและประถมศึกษา นั้น ก็ไม่ปรากฎพยานหลักฐานใดมที่สนับสนุนว่าผู้ฟ้องคดีมีพฤติการณ์เช่นนั้นจริง อีกทั้งไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้อำนวยการโรงเรียนได้ดำเนินการให้มีการสอบสวนข้อเท็จจริงในเรื่องนี้เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีได้มีโอกาสชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาดังกล่าว กรณีจึงไม่อาจนำมารับฟังว่าผู้ฟ้องคดีมีพฤติการณ์ดังกล่าว เพื่อจะอ้างเป็นเหตุในการบอกเลิกสัญญาจ้าง นอกจากนี้ ข้อเท็จจริงตามบันทึกการประชุมโรงเรียน...ผู้อำนวยการโรงเรียนได้ตำหนิการทำงานของผู้ฟ้องคดีหลายประการ ทำนองข่มขู่ว่าจะเลิกจ้าง และได้ตักเตือนการปฏิบัติงานผู้ฟ้องคดีว่าทำนองว่าจะเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีหากไม่ปรับปรุงตัว ผู้อำนวยการโรงเรียนยอมรับกรณีที่มีกล่าวหาว่ามีความสนิทสนมกับนาง บ. นาง ม.และนาง ป(คณะกรรมการประเมินทั้งสามคน) เป็นพิเศษ และเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ได้ว่ากล่าวตักเตือนนาง ม. กับผู้ฟ้องคดี กรณีมีความบกพร่องในการปฏิบัติงาน โดยมีสาเหตุเริ่มต้นมาจากผู้ฟ้องคดีได้สอบถามเรื่องบัตรสุขภาพของนักเรียน จนทำให้เกิดการโต้เถียงกัน ย่อมทำให้ นาง ม.เกิดความไม่พอใจผู้ฟ้องคดีเป็นการส่วนตัว ดังนั้น การที่ นาง บ. นาง ม.และนาง ป ได้รับแต่งตั้งเป็นคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานผู้ฟ้องคดีทั้งสองครั้งโดยมิได้มีคณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงานอีกชั้นหนึ่งตามที่กำหนดในสัญญา ย่อมทำให้การประเมินผลการประเมินของผู้ฟ้องคดีที่อยุ่ในระดับควรปรับปรุงดังล่าวอาจมีเหตุแห่งความไม่เป็นกลางและเกิดจากการชี้นำหรือเป็นไปตามประสงค์ของผู้อำนวยการโรงเรียน ตามข้อเท็จจริงที่ปรากฎในบันทึกการประชุมโรงเรียน ที่ผู้อำนวยการโรงเรียนแสดงเจตนาอย่างชัดเจนตั้งแต่ต้นว่าจะเลิกจ้างผู้ฟ้องคดี ผลการประเมินการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่น่าเชื่อถือ ดังนั้น จึงไม่อาจนำผลการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีที่อยู่ในระดับปรังปรุงมาเป็นเหตุเลิกจ้างได้ การบอกเลิกจ้างจึงเป็นการไม่ชอบด้วยสัญญาจ้างพนักงานราชการ เลขที่...

            ๔.คดีนี้ ศาลพิพากษาให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน โดยคิดจากอัตราเงินเดือนละ ๑๑,๐๓๐ บาท เป็นเวลา ๒๔ เดือน คิดเป็นเงินจำนวน ๒๖๔,๗๒๐ บาท โดยถือเป็นความเสียหายเช่นที่ตามปกติย่อมเกิดขึ้นจากการบอกเลิกสัญญาดังกล่าว (เป็นกรณีกระทำละเมิด)
            ๕.กรณีผู้ฟ้องคดี มีคำขอให้ผู้ถูกฟ้องคดียกเลิกหรือเพิกถอนคำสั่งเลิกจ้าง และให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้าปฏิบัติราชการเป็นพนักงานตามเดิม นั้น ศาลวินิจฉัยว่า “มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติว่า ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สิน...ในกรณีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วงงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คำขอของผู้ฟ้องคดีดังกล่าว จึงเป็นคำขอที่ศาลไม่อาจกำหนดคำบังคับให้ได้”

 

           จากคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในคดีดังกล่าว ทำให้เห็นประเด็นที่นำเป็นแนวทางการปฏิบัติได้ โดยการแต่งตั้งคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานต้องแต่งตั้งบุคคลที่มีความเป็นกลาง และต้องแต่งตั้งคณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินตามข้อกำหนดในสัญญา เพื่อตรวจสอบการประเมินนั้นด้วยเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ทั้งการที่ผู้อำนวยโรงเรียนเคยข่มขู่ ตักเตือนทำนองว่าจะเลิกจ้างย่อมแสดงออกถึงเจตนาที่ชัดเจนว่าจะเลิกจ้าง ส่วนกรณีพฤติกรรมเชิงปฏิเสธที่จะพัฒนาปรับปรุงตนเองตามคำแนะนำและข้อเสนอแนะของผู้บังคับบัญชา กระด้างกระเดื่องต่อผู้บริหาร สร้างความแตกแยกในหมู่คณะ รวมทั้งไม่มีสัมมาคารวะต่อผู้บริหารและเพื่อนร่วมงานเป็นเรื่องที่ผู้บังคับบัญชาจะต้องไปว่ากล่าวกัน กรณีที่ระบุว่าบกพร่องต่อหน้าที่ธุรการโรงเรียนตามที่ได้รับมอบหมาย และบกพร่องด้านคุณธรรมจริยธรรมที่ดีงาม ตลอดจนไม่มีความสามารถเท่าที่ควรในการจัดกิจกรรมการเรียนการสอนในระดับก่อนประถมศึกษาและประถมศึกษา ต้องดำเนินการให้มีการสอบสวนข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าว เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีได้มีโอกาสชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาก่อน หากมีพยานหลักฐานปรากฏและผู้นั้นไม่สามารถหักล้างพยานหลักฐานได้ จึงจะถือว่าบุคคลนั้นมีพฤติกรรมดังกล่าวจริง
             เมื่อศาลพิพากษาว่าการเลิกสัญญาจ้างพนักงานราชการ โดยไม่ชอบด้วยสัญญาจ้างพนักงานราชการ จึงพิพากษาให้ สพฐ.ชดใช้ค่าเสียหาย ผู้อำนวยการโรงเรียน ผู้ใช้อำนาจในการปฏิบัติหน้าที่จะต้องถูกตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ เพื่อพิจารณาว่าเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาณเลินเล่ออย่างร้ายแรงจนเป็นเหตุให้ สพฐ.ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จำนวน ๒๖๔,๗๒๐ บาทหรือไม่ ส่วนจะเป็นการกระทำความผิดวินัยหรือไม่ อยู่ในดุลพินิจของ สพฐ.

advertisment

****************
ขอขอบคุณ

        ๑.ภาพจาก https://www.freepik.com/
        ๒.คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดจาก http://www.admincourt.go.th/