ขอคืนที่ดินที่บริจาคให้ราชการ ซึ่งขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ กรณีเลิกใช้ประโยชน์

บทความโดย ก้องทภพ แก้วศรี 

     ขอคืนที่ดินที่บริจาคให้ราชการ ซึ่งขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ กรณีเลิกใช้ประโยชน์

        มีหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการที่บุคคลขอคืนที่ดินที่บริจาคให้ราชการซึ่งขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุแล้ว มานำเสนอ เพื่อแนวทางในการปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าว ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๑๐๑/๒๕๖๒ ดังนี้

         ข้อเท็จจริงในคดีดังกล่าว เป็นกรณีที่บุคคลบริจาคที่ดิน ประมาณ ๒ งาน ให้แก่กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข เพื่อใช้เป็นสถานีผดุงครรภ์ ที่ดินขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ กรมอนามัยดำเนินการก่อสร้างอาคารในที่ดินแปลงดังล่าว ใช้ประโยชน์มาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๐๙ ต่อมาเปลี่ยนเป็นสถานีอนามัยจนถึงปี พ.ศ.๒๕๒๒ จึงเลิกใช้ประโยชน์ โดยไปสร้างสถานีอนามัยในที่ดินแปลงอื่น เนื่องจากมีความคับแคบไม่เพียงพอแก่การให้บริการประชาชน ต่อมาบุตรของผู้บริจาคมาขอเช่าที่ดินเพื่ออยู่อาศัยและทำการเกษตร และมีหนังสือขอคืนที่ดินที่บริจาคให้ราชการ ซึ่งขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าว  

          หลักกฎหมายที่ศาลใช้ในการพิจารณาในคดีนี้ คือ

         ๑.มาตรา ๑๓๐๔ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติว่า สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันเช่น...(๓) ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นต้นว่า ป้อมและโรงทหาร สำนักราชการบ้านเมือง เรือรบ อาวุธ ยุทธภัณฑ์  

         ๒.พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.๒๕๑๘ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ราชการพัสดุ มาตรา ๘ วรรคหนึ่งบัญญัติว่า การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุเฉพาะที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะให้กระทำโดยพระราชบัญญัติ ส่วนการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุอื่นให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง มาตรา ๙ บัญญัติว่า ที่ราชพัสดุเฉพาะที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เมื่อเลิกใช้ประโยชน์เช่นนั้น หรือเมื่อสิ้นสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้วหรือที่ราชพัสดุที่ทางราชการหวงห้ามไว้ และทางราชการไม่ประสงค์จะหวงห้ามอีกต่อไป ให้ถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือถอนการหวงห้าม แล้วแต่กรณีโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา และให้มีแผนที่แสดงเขตที่ดินแนบท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น ด้วย มาตรา ๑๒ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่าให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้

        ๓.กฏกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่มิใช่ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ พ.ศ.๒๕๕๐ ข้อ ๔ วรรคหนึ่ง กำหนดว่าในการขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเพื่อโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุแปลงใด ให้ปลัดกระทรวงการคลังแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วย อธิบดีกรมธนารักษ์ เป็นประธานกรรมการ ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนกรมที่ดิน ผู้อำนวยการสำนักประเมินราคาทรัพย์สินกรมธนารักษ์ หัวหน้ากลุ่มงานกฎหมาย กรมธนารักษ์ และผู้แทนส่วนราชการ หน่วยงานหรือองค์กรของรัฐ ผู้ดูแลรักษาหรือใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุ ที่จะโอนกรรมสิทธิ์นั้นอีกไม่เกินสามคน เป็นกรรมการ... เพื่อพิจารณาและเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงนี้... ข้อ ๘ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า การให้ที่ราชพัสดุจะกระทำได้เฉพาะเพื่อการศาสนา การสาธารณกุศล การสาธารณประโยชน์อย่างอื่น หรือการโอนคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาท ข้อ ๙ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาท จะกระทำได้เมื่อทางราชการไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุนั้น ตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้หรือมิได้ใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้ภายในระยะเวลาที่ผู้ยกให้กำหนดไว้หรือภายในห้าปีนับแต่วันที่มีการยกที่ดินนั้นให้แก่ทางราชการ

        ๔.กฎกระทรวงการแบ่งส่วนราชการ กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ.๒๕๕๗ ข้อ ๒ กำหนดว่า ให้กรมธนารักษ์ มีภารกิจเกี่ยวกับการปกครอง การดูแล การบำรุงรักษาและการพัฒนาที่ราชพัสดุ ให้มีมูลค่าเพิ่มหรือก่อให้เกิดรายได้ การประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศชาติและประชาชน และการผลิตเหรียญกษาปณ์และจัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ เครื่องราชอิสริยาภรณ์และของสั่งจ้าง ด้วยวิธีการผลิตที่ได้มาตรฐานสากลและมีต้นทุนที่เหมาะสม เพื่อให้มีจำนวนที่เพียงพอ ตลอดจนบริหารเงินตราและเก็บรักษาทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดินให้มีความปลอดภัยและอยู่ในสภาพที่ดี เพื่อนำออกเผยแพร่และสืบทอดมรดกทางวัฒนธรรม โดยให้มีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง กฎหมายว่าด้วยเงินตรา กฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง

        ในคดีดังกล่าว ศาลวินิจฉัยว่า “...ที่ดินแปลงดังกล่าว ตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ตามมาตรา ๑๓๐๔(๓) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และเป็นที่ราชพัสดุ ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ตามมาตรา ๕ มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.๒๕๑๘ เมื่อต่อมากรมอนามัยเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวเนื่องจากสถานที่มีความคับแคบไม่เพียงพอแก่การให้บริการประชาชนและไปสร้างสถานีอนามัยในที่ดินแปลงอื่นตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๒๒ กรณีจึงถือว่ากรมอนามัยเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวแล้ว  แต่ที่ดินยังคงมีสถานะเป็นที่ราชพัสดุอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอยู่เช่นเดิม...”   
        “...เมื่อที่ดินแปลงดังกล่าวยังคงมีสถานะเป็นที่ราชพัสดุอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งหลักเกณฑ์ในการโอนทรัพย์สินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา ๑๓๐๕ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ นั้น จะกระทำได้ต่อเมื่ออาศัยอำนาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะหรือพระราชกฤษฏีกา ซึ่งกรณีนี้ที่ดินพิพาทมีสถานะเป็นที่ราชพัสดุอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ การโอนที่พิพาทดังกล่าวจึงต้องอาศัยอำนาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะ กล่าวคือ หลักเกณฑ์ในการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.๒๕๑๘ ซึ่งแบ่งออกเป็นสองกรณี คือ การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะให้กระทำโดยการออกพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ ส่วนการโอนที่ราชพัสดุอื่น ให้โอนกรรมสิทธิ์ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง...”
        “...ดังนั้น เมื่อกรมอนามัยไม่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๒๒ ประกอบกับทายาทของผู้ยกให้ที่ดินมีหนังสือลงวันที่ ๒ กันยายน ๒๕๕๗ ถึงธนารักษ์พื้นที่... ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของกรมธนารักษ์ เพื่อขอคืนที่ดินที่ราชพัสดุดังกล่าว กรมธนารักษ์ซึ่งเป็นหน่วยราชการในสังกัดกระทรวงการคลังและมีหน้าที่ในการปกครองดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุตามกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ.๒๕๔๕ ประกอบกับข้อ ๒(๑) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ.๒๕๕๗ จึงเป็นหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเบื้องต้นในการรวบรวมข้อเท็จจริงเสนอกระทรวงการคลังพิจารณาพยานหลักฐานทุกอย่างที่เกี่ยวข้องและรวบรวมข้อเท็จจริงพร้อมเสนอความเห็นเกี่ยวกับการขอโอนคืนที่พิพาทต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาว่าจะดำเนินการเสนอร่างพระราชบัญญัติโอนที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะดังกล่าวคืนให้แก่ทายาทผู้ยกให้ต่อรัฐสภาหรือไม่...”

        จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีดังกล่าว จะทำให้ทราบข้อกฎหมายและขั้นตอนการดำเนินการและหน่วยงานที่จะต้องรับผิดชอบดำเนินการ ดังนั้น หากมีกรณีบุคคคลหรือทายาทของผู้ยกที่ดินให้ราชการ มาขอคืนที่ดินที่บริจาคให้ราชการ ซึ่งขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ และราชการไม่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวตามวัตถุประสงค์ที่ยกให้แล้ว ก็จะสามารถแจ้งขั้นตอนในการดำเนินการดังกล่าวได้ถูกต้อง ส่วนจะได้รับการโอนคืนจากราชการหรือไม่ เป็นอีกกรณีหนึ่ง

****************
ขอขอบคุณ

        ๑.ภาพจาก https://www.freepik.com/

        ๒.คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดจาก http://www.admincourt.go.th/